2021年11月20日下午，北京师范大学政府管理学院二十周年院庆“乡村振兴与农村基层治理”系列讲座暨MPA系列讲座第86期成功举办。华中师范大学人文社会科学资深教授、教育部首批文科长江学者特聘教授徐勇教授以“单一制下的‘基层社会’与治理创新”为主题，带来了一场精彩的线上讲座。本次讲座由北京师范大学政府管理学院院长章文光教授主持，来自北京师范大学及其他高校的教师、学生和校友近三百人参加了此次讲座。

讲座伊始，徐勇教授提出政治学不仅要研究热词，还要知道为什么“热”的话题。他指出，政治学学习要以政治为对象，以学理为本体，中国政治生活内生出了一系列政治话语，深刻反映了中国事实与逻辑，是政治学理论的重要资源。政治学只有从中国话语中才能真正理解和认识中国政治。

近十年来，没有哪个词汇像“治理”这样高频，基层治理更是热词中的热词。中共中央国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。这正是徐勇教授探讨“单一制下的‘基层社会’与治理创新”主题的背景。中国是典型的单一制国家，并形成一个“基层社会”，基层社会治理创新对于国家治理具有基础性地位。

在第一部分，徐勇教授围绕“单一制下的‘基层社会’”进行阐述。他借助于“结构主义”方法来认识“基层社会”，认为人的行动是有自由度的，不同要素构成不同的社会形态，社会系统既包括作为人的组合的社会，也包括高于社会的国家政权。国家来自于社会又高于社会。当国家产生以后，便会根据国家的逻辑重新安排和构造社会，就会产生相应的国家结构形式。社会存在于一定的国家地域空间之内，并受国家结构形式的建构和支配。现代世界各国的国家机构形式，基本分为单一制和复合制。“基层社会”存在于单一制国家，是指国家-社会组织系统中与民众最为接近的部分，位于国家权力系统的末梢，以民众为主体，是在多层级中央集权体制下的一种特殊社会形态。与单一制相对应的是复合制，主要表现为联邦制，即一个国家由多个具有独立性的单位所构成。在复合制下形成的社会是“地方社会”，没有自上而下的多层级垂直管理系统，主要是当地人管当地事。

关于“基层社会”在中国政治体系中的基础性。徐勇教授谈道，上层的国家权力是政治体系的本质和核心部分，但任何国家权力的存在及作用都以基础性政治社会为前提。“基层社会”属于基础性政治社会，其基础地位在于此社会的主体是民众，国家权力和国家治理都必须获得坚实的社会基础。在国家权力高度集中于中央的单一制国家，“基层社会”的基础性地位尤其重要。“基层社会”尽管不属于上层国家权力，但决定着国家上层权力的稳固。中央集权有助于国家统一，更有利于集中力量办大事。新中国成立后，国家权力属于人民。人民在政治体系中具有中心地位。从国家结构形式看，国家权力高度集中于中央，这为维护国家统一和推进经济社会发展提供了条件，但也对权力的运用提出了更高要求。“基层社会”的基础性地位没有变，而是进一步加强，人民成为国家的主人。

关于“基层社会”在中国国家治理中的特殊性。徐勇教授指出，“基层社会”意味着在基层之上有多个层级，这些层级自上而下，中央处于决策者地位，层层向下授权，形成多层级的政治系统。中国正是依靠这一多层级的政治系统将一个大规模、多族群、分散性的社会统一为一个国家体系。新中国建立后，各级地方政府的性质发生了根本性变化。但从国家结构形式看，在大规模的单一制国家，仍然存在上下沟通问题。“基层社会”意味着基层之上有多层次行政机构，意味着民众要经过多层级的机构才能与作为决策者的中央发生政治联系。因此，在单一制下，基层社会与中央之间的政治沟通特别重要。

关于“基层社会”在中国社会治理中的复杂性。徐勇教授谈到，“基层社会”是以民众为主体，与民众最为接近的社会。从社会治理看，“基层社会”具有双重属性：“基层社会”属于整体国家体系的一部分，国家政权体系渗透其中，由此有所谓的基层政权。“基层社会”的主体是社会而不是国家政权，是民众而不是政府官员。在“基层社会”存在着两种权力：一是自上而下的权力，二是蕴含在社会之中的社会权力。基层社会是国家创新的突破者，也是国家的守护者，如果管理失败，也有可能成为国家制度的蛀虫。

图|徐勇教授主讲

第二部分，徐勇教授转入“基层社会”治理创新的议题。他讲道，中国的改革从基层开始，基层是与人民生活联系最为直接的部位，基层治理成为治国理政的重要组成部分，也是国家控制最为薄弱的部位。随着改革开放的深化，人们的利益关系发生着重大变化，社会矛盾增多，人民权益意识增强。基层社会出现了一系列新情况新问题，需要创新基层治理加以有效解决，将矛盾化解在基层。20多年来，我国基层治理创新积累了丰富的经验，并从治理实践获得“治道”，可学习、可复制、可推广，具体体现在以下七个方面。

人民具体化：在社会主义国家，人民成为政治主人。但在相当长时间，人民被抽象化，将人民整体与具体个人割裂开来。中国治理的基本原则和依据，是以人为本，人民至上。人民不再是抽象的整体，而是由一个个有着不同利益的具体的个人组成的集合体，在“基层社会”表现得尤其突出。在单一制国家，国家治理更多的是以人民整体为对象，要对人民共同利益进行汇聚，做出决策。基层治理直接面对具体的个人，只有针对每个具体的人的治理，才能获得有效性。

目标责任制：在一定时间内完成一定目标，并承担相应责任。改革开放以来，社会事务急剧增加，政府职能增多，大量公共事务需要基层政府和组织加以调节。治理是一种有目标的活动，目标化治理的重要特点是在进行治理活动之前，便要根据一定原则精神和实际情况，制定要达成的目标，并根据目标选择和确立合适的治理方式和手段，确定治理者的相应责任，根据履职履责情况给予奖励或惩罚。如新冠疫情“清零”目标。

办事简约化：随着政府管理的事务增多，政府分工日益细致，政府机器运作日益复杂，个人必须面临复杂的高度分工的政府机器。在单一制下，特别需要通过基层治理将大量政府事务和运作程序化繁为简。如政府办事窗口集中，“最多跑一次”。

对象精准化：过往的治理有两个特点：以完成自上而下的政府任务为导向；粗放化治理。现如今的基层治理要求精准化治理，以治理目标精准为导向。如精准脱贫的政策整体推进。

重心下移化：单一制国家的治理结构是上下垂直结构，层级愈向上，权力愈大，资源愈多。基层政府和基层组织权小责大，难以有效处理基层事务，基层治理空虚。特别是基层政府和基层组织直接参与经济事务，是利益相关者，基层群众只能以越级上访的方式表达利益诉求。在单一制国家，在不改变上下结构的前提下，可以简化层级，将治理重心下移到基层，权责资源对等，形成纵横结构的“小单元”治理。

方式集成化：在单一制国家，存在“条条”和“块块”的关系，

即由中央到地方自上而下的垂直管理和地方的地域性管理。基层治理要求有分工更有综合，通过综合将多种方式集成运用，以实现治理目标。改革开放后，农村基层治理主要是村民自治，之后强调自治、法治与德治相结合，强调党建引领、多元参与等，都反映了基层治理方式日益集成化。

链条节点化：单一制国家强调上下垂直结构。随着社会生活日益复杂，社会联系日益增多，“基层社会”的横向联系越来越强。治理体系呈“纵向到底、横向到边”的纵横结构。基层治理的横向联系形成一个由不同环节构成的治理链条，形成全链条治理。这一治理链条存在着具有关键性影响的节点。只有把握住关键节点，整个链条才能有条不紊持续运转。基层治理中存在的“最后一公里”便属于关键性节点。

随后，章文光院长对此次讲座做总结。他表示，徐勇教授以“单一制下的基层社会”为基点，从“什么是单一制下的基层社会”、“基层社会在中国政治体系中的基础性”、“基层社会在中国国家治理中的特殊性”、“基层社会在中国社会治理中的复杂性”、“基层社会的治理创新”等方面进行了深入浅出、层层递进的论述，对理解中国场景下的基层治理具有深刻启发性。

图|章文光院长主持

在最后的互动环节，徐勇教授与师生交流了有关监管下乡与村民自治的关系、壮大农村集体经济等问题。关于“国家项目、资源等下乡带来的监管检查，对村民自治有什么影响”，徐勇教授认为，以资金分配为例，一方面，直接给予农户的资金，用于公共建设的资金意味着村干部具有公权力，那么伴随着项目资源下乡的同时，监察等治理体制也需下乡，否则会产生小微权力大贪的情况；另一方面，农村具有分散性，还是要发挥村民自治的作用，这要求村民自治制度创新，参与国家事务的管理。关于“乡村振兴背景下如何壮大村集体经济”，徐勇教授认为，在农村发展集体经济很重要，是共同富裕的物质基础。第一，一定要因地制宜，宜工则工，宜农则农，宜商则商，分类指导，选择适合的项目，不搞盲目发展；第二，鼓励发展集体经济的同时，更需要有好的管理，确保村民共享增值收益。